Реформа госзакупок. В ожидании третьей реформы госзакупок

Начальник управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа Михаил Евраев

Два направления реформы госзакупок
В настоящее время реформа системы госзаказа в России развивается по двум основным направлениям. Первое - это переход на электронные аукционы, а второе - повышение качества государственного заказа. Надо отметить, что у реформы, которая сейчас проводится в России, нет аналогов в мире, ее неоткуда скопировать - ни у европейских стран, ни у США. Мы действительно сейчас идем впереди, и законодательное регулирование системы госзаказа в России было разработано именно с учетом специфики нашей страны.
Электронные аукционы
С 1 июля вступили в силу поправки в Федеральный закон №94-ФЗ, в частности, глава 3.1 "Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме" (в редакции Закона № 93-ФЗ), о введении новой системы электронных аукционов на ограниченном числе площадок. В соответствии с постановлением Правительства РФ №755 3 электронных площадки - Москва, Татарстан и Сбербанк - были определены как пилотные для проведения электронных аукционов.
Мы ставим перед собой простую задачу: в течение 1,5 - 2 лет вывести около 80% всех процедур по размещению заказов на электронные аукционы. Конечно, сразу не получится выйти на эту цифру, но она вполне достижима.
Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам - это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому мы предъявляем очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). В первую очередь, это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в т.ч. со стороны площадок, в связи с чем все происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будут основываться не только на информации от нее самой, но и так же от третьей стороны, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона. При этом крайне важно, чтобы площадки были надежными, а проводимые торги прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.
На мой взгляд, электронные аукционы являются хорошим лекарством от сговора, они позволят уйти от этой проблемы, так как в первую очередь обеспечивается анонимность участников на торгах. Ни участники не знают друг друга, ни заказчики не знают участников. И только после того, как аукцион уже проведен, заказчик осуществляет процедуры допуска, смотрит, соответствует ли победитель тем условиям, которые изначально были установлены заказчиком в соответствии с законом. На обычных торгах большая редкость, когда удается доказать факт сговора. При обсуждении этой проблемы в ФАС мы пришли к выводу, что неэффективно бегать и ловить каждого за сговор, нужно изменить саму систему, чтобы сговор стал принципиально невозможен.
В соответствии с главой 3.1 Федерального закона №94-ФЗ введена новая процедура электронных аукционов. Конечно, когда разворачивается новая система размещения госзаказа по всей стране, понятно, что нужно время для отработки всех механизмов.
Также мы рассчитываем, что электронные аукционы приведут к существенному развитию конкуренции и к резкому, значительному росту экономии бюджетных средств. По итогам 2008 г. экономия бюджетных средств составила порядка 214 млрд руб., и мы планируем, что через 1,5-2 года мы будем получать экономию около 1 трлн руб ежегодно. И это не просто какая-то непонятная цифра, это конкретные деньги, которые останутся в бюджете, на которые можно реализовывать социальные программы, строить дороги, развивать инфраструктуру.
При этом неправильно было бы считать, что вся разница между 214 млрд и 1 трлн - это чисто коррупционная составляющая. Если не будет настоящих конкурентных процедур, то не будет конкурентной цены вне зависимости от того, есть злоупотребления или нет. Просто здоровая конкуренция дает серьезное снижение цены, при этом без потери качества. Наша задача - полностью уйти от человеческого фактора и сделать по-настоящему конкурентные торги. Если это удастся, то мы выйдем на качественно иную систему госзаказа.
Проблема качества в госзаказе
Второе важнейшее направление реформы - это повышение качества государственного заказа. 3 июля 2009 г. Госдумой был принят Федеральный закон №164-ФЗ, который вступил в силу с 23 августа 2009 года. Этот федеральный закон внес изменения в закон о размещении госзаказа, и теперь на электронных аукционах страхование ответственности как форма обеспечения контракта применяться вообще не может.
Почему было исключено страхование ответственности? Данная форма страхования себя не оправдала, так как очень часто при обращении заказчиков страховые компании отказывали на основании как собственных правил, так и на основе несовершенства действующего законодательства. Получается, что страхование превратилось в раздачу за деньги пустых бумажек, что недопустимо. Поэтому на электронных аукционах страхование ответственности применяться не будет. Что касается обычных торгов - конкурсов и аукционов, то с 23 августа у заказчика появилось право устанавливать в документации торгов норму о том, что они не принимают страхование ответственности по контракту.
В то же время введена новая форма обеспечения ответственности по контракту - это поручительство крупных юридических лиц, у которых собственные средства (третий раздел баланса - капиталы и резервы) составляют не менее 300 млн руб., и такие юридические лица смогут давать обеспечение по контрактам в размере не более 10% от стоимости собственных средств. Соответственно, чем больше объем собственных средств, тем более крупный контракт компания может гарантировать. Мы считаем, что это будет хорошее подспорье для предпринимателей в предоставлении финансового обеспечения заказчикам.
Также у заказчиков появилось право устанавливать в требованиях торгов, на что распространяется финансовое обеспечение, которое представляет предприниматель (не от кого оно должно быть получено, а на что оно распространяется, какие риски, какие убытки заказчиков обеспечение покрывает). Эти меры должны серьезно изменить ситуацию, в результате чего на госзаказе должны остаться только надежные компании, так как ни одно крупное юридическое лицо не будет давать финансовое обеспечение неизвестным компаниям.
И еще один из видов обеспечения контрактов - денежные средства компании, которые так же могут предоставляться в качестве обеспечения контракта.
При этом и у субъектов федерации, и у муниципальных образований есть возможность через отобранные банки, через специальные фонды поддержки, в том числе малого предпринимательства, предоставлять компаниям финансовое обеспечение для участия в госзаказе. Естественно, принимая за такую компанию все финансовые риски. Это дополнительная возможность увеличения доступа предпринимателей к госзаказу.
Также часто заказчиками поднимается проблема профессионального выставления требований к товарам, работам и услугам, а также вопросы, связанные с приемкой. Это один из наиболее ключевых вопросов. Мы рассчитываем, что в дальнейшем появятся типовые спецификации, которые будут разработаны федеральными ведомствами, а также на уровне регионов, с тем, чтобы заказчики не ломали голову, какие требования им предъявить по той или иной продукции или услугам, а чтобы были установлены определенные типовые стандарты качества. Это процесс непростой, но в любом случае мы к этому придем, так как другого пути просто нет. В то же время важно отметить необходимость централизации функции по размещению заказов на всех уровнях власти - только таким образом можно добиться сосредоточения профессиональных кадров как в товароведении, так и в законодательстве о размещении заказов. Не должна каждая школа, поликлиника или больница выступать самостоятельным заказчиком на суммы свыше 100 тысяч рублей. Надо поставить товар в 10 школ - проходят централизованные торги с указанием 10 мест поставки, и школа занимается лишь тем, что по доверенности принимает товар по качеству от имени заказчика.
Есть и проблема приемки по качеству - приемка товара должна происходить на серьезном уровне, чтобы в случае, если заказчик принял некачественный товар, то ему уже некого было бы винить, кроме себя самого. В данном случае многое зависит от квалификации должностных лиц заказчиков. Так же необходимо обязательно применять штрафы к поставщикам в случае, если в результате исполнения контракта качество не соблюдается.
Изменения в КОАП
Важно обратить внимание, что с 23 августа вступил в силу еще один закон - №160-ФЗ, это изменения в Кодекс об административных правонарушениях, по которому становятся более справедливыми прежние составы и вводятся дополнительные составы за нарушения в сфере госзаказа. Например, за несоблюдение заказчиком нормы по проведению специальных торгов для субъектов малого предпринимательства не менее 10 и не более 20% от годового объема госзаказа по номенклатуре для СМП установлен штраф в размере 50 тыс руб. для должностного лица, ответственного за размещение заказа. По итогам 2009 г. ФАС должна будет провести массовую проверку всех заказчиков, причем на всех уровнях власти - федеральном, региональном и местном - на предмет соблюдения данной нормы (проведения спецторгов для малого предпринимательства). По этой норме впервые будет проводиться такая массовая проверка.
Также введен штраф за несвоевременный возврат обеспечения предпринимателям - сейчас весьма распространены такие случаи, поэтому предусмотрен штраф до 15 тыс руб. для должностных лиц. Введены также специальные составы для электронных площадок - за несоблюдение режима конфиденциальности предусмотрен штраф в размере 250 тыс. руб. для электронной площадки (юридического лица).
Также введены специальные штрафы для второй стороны контракта, юридических лиц - тех, кто выиграл торги, заключил контракт, а потом произошло незаконное изменение условий контракта. Например, было заключено дополнительное соглашение, и в результате цена стала выше. Так вот, штраф будет не только для должностного лица, которое подписало дополнительное соглашение, как это было ранее, но и для юридического лица, исполнителя по контракту. Причем в случае, если были дополнительно израсходованы бюджетные средства, штраф установлен в двойном размере от них. Например, первоначальная цена контракта была 100 млн руб., а в результате допсоглашения она увеличилась на 50 млн руб. Значит, штраф составит 50 млн руб. * 2 = 100 млн руб. Думаю, что это серьезно мотивирует поставщиков не провоцировать должностных лиц на заключение таких допсоглашений.
Многие штрафы стали более справедливыми, например, установлена процентная зависимость от стоимости контракта - по небольшим контрактам - небольшие штрафы, по большим - пропорционально большие, но не выше ранее установленных. Таким образом, мы провели своеобразную реформу Кодекса об административных правонарушениях в части госзаказа.
Наиболее распространенные нарушения
Надо сказать, что количество жалоб существенно растет. Если посмотреть в динамике, то в 2006 г. было зарегистрировано 2400 жалоб, в 2007 г. - 10 тыс., в 2008 г. - 14 тыс., в 2009 г. ожидаем, что будет около 25-30 тыс. При этом, количество обоснованных жалоб падает: если начинали мы с 58% обоснованных жалоб, то сегодня это 43%. Это значит, что повышается качество работы государственных заказчиков.
При этом количество жалоб растет не потому, что стало больше нарушений, а потому, что предприниматели увидели - появился эффективный механизм защиты своих прав и стали им пользоваться.
Если говорить о нарушениях, с которыми мы чаще всего сталкиваемся, это выставление дополнительных требований к участникам заказа, необоснованный отказ в допуске к участию в торгах и проведение конкурса вместо аукциона. Есть специальное распоряжение Правительства № 236-р, где дан перечень тех товаров, работ и услуг, которые должны размещаться исключительно путем проведения аукциона. Мы планируем, что в течение года электронные аукционы вытеснят обычные аукционы. Сейчас выход на электронные торги является добровольным, но когда будут отработаны все механизмы проведения электронных торгов, мы сделаем проведение электронных торгов не добровольным, а обязательным для государственных и муниципальных заказчиков. Предположительно - уже с 1 января 2010 года по определенной номенклатуре федеральные заказчики должны будут проводить электронные аукционы, а для региональных заказчиков такая обязанность появится с 1 января 2011 года.
Так же хотелось бы обратить внимание на разъяснения, разработанные совместно ФАС и Минэкономразвития, они опубликованы 20 августа на сайтах www.сайт (в левой колонке "контроль за размещением госзаказа") и www.zakupki.gov.ru, и направлены всем руководителям федеральных органов исполнительной власти, губернаторам, руководителям муниципальных органов власти. Приведу один пример. Очень часто случаются ситуации, когда заказчики не устанавливают в документации требования о необходимости декларирования, что компания не находится в состоянии ликвидации, банкротства и т.д. непосредственно в форме заявки. Предприниматели заполняют форму заявки, но не декларируют этот факт, поскольку форма этого не содержала, в результате происходит отказ в допуске, и количество жалоб от предпринимателей в этой связи очень большое. Чтобы четко урегулировать данную ситуацию, мы выпустили специальные разъяснения, а в будущем планируем, что это станет нормой Федерального закона №94-ФЗ.
Надеюсь, наступит такое время, когда не надо будет давать разъяснений, а все нормы будут четко прописаны в федеральном законе. Но пока это время не наступило, обращаю внимание, что обязательно в той форме, которую заказчик устанавливает для подачи заявки, должен быть пункт о необходимости декларирования, что компания не находится в стадии ликвидации, банкротства и т.д.
При этом есть свои особенности по декларированию крупной сделки - этой декларации требовать в принципе нельзя. Если участник подал заявку и не продекларировал, что сделка для него крупная, следовательно, она априори к таким не относится. Но лучше всего внимательно прочитать разъяснения на сайте.
Разъяснения также касаются того, что заказчик не имеет права разбираться в экономике предпринимателя - сколько и на чем он планирует сэкономить при реализации контракта, главное - чтобы данный контракт был исполнен качественно, в соответствии с требованиями, установленными документацией, в срок, установленный заказчиком. Мы надеемся, что данные разъяснения существенно облегчат жизнь и заказчикам, и предпринимателям.
Некоторое время назад широкую огласку получило явление, получившее название "использование латиницы", когда заказ размещался с намеренными искажениями в названии лота. Эта проблема решается двумя путями: во-первых, на системном уровне - ведется доработка официального портала, чтобы на нем невозможно было разместить заказ с искажениями знаков в названии лота. В тех случаях, когда это все-таки произошло, эта информация автоматически поступает к нам, в контролирующий орган, и мы проводим специальные проверки. Второе направление - это уже работа непосредственно контролирующего органа. Было выявлено в общей сложности около 2 тыс. подобных фактов. В случае, когда контракт еще не был заключен, были отменены итоги торгов, применены административные санкции в виде штрафов, направлены письма руководителям органов власти, в ведении которых находились учреждения, с требованием привлечь к ответственности должностных лиц, в т.ч. рассмотреть вопрос о занимаемой должности, и во многих случаях это произошло. В тех ситуациях, когда это носило не разовый, а постоянный характер, мы передали дела в правоохранительные органы, в частности, в Генпрокуратуру, для рассмотрения вопроса о возбуждения уголовных дел. Мы считаем, что эти факты необходимо рассматривать как мошенничество, что уже подпадает не под административное правонарушение, а уголовное. Мы в постоянном режиме отслеживаем все подобные ситуации и надо отметить, что после проведения массовой проверки количество таких случаев резко снизилось.
Единые критерии оценки заявок
Еще одно важное новшество произошло в системе госзаказа совсем недавно. Отсутствие единого порядка оценки заявок на конкурсах зачастую приводила к манипулированию критериями конкурсного отбора как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны недобросовестных участников размещения госзаказа. 10 сентября 2009 года было принято постановление Правительства РФ №722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". Благодаря этому постановлению существенно упорядочится вся процедура конкурсов в нашей стране.
В постановлении много новелл и защитных механизмов как для заказчиков, так и для предпринимателей. Даны единицы измерения для каждого критерия и формулы, по которым определяется победитель - это всегда прямая пропорция по отношению к начальной цене контракта, начальному объему гарантии и т.д. Введен защитный механизм для заказчика от предложений, не имеющих под собой экономической основы. Например, за срок гарантии 500 лет после определенного момента дополнительный балл будет получить невозможно. Установлена минимальная значимость критерия "цена контракта" на уровне 35%, введен механизм разрешения конфликтных ситуаций - если чего-либо из того, что должно быть установлено по критериям нет, данные критерии не применяются, а их значимость уходит к цене контракта. Таким образом, не надо думать, какое решение примет контролирующий орган - оно уже предопределено. В будущем, для унификации практики контролирующих органов, аналогичный подход будет разработан для всех видов нарушений.
На сегодняшний день в реформе госзаказа пройдена большая дорога, но еще и многое предстоит сделать. И это не только повышение качества госзаказа и переход на электронные аукционы - это и введение мотивации для заказчиков и членов комиссии стремиться к экономии бюджетных средств. Необходимо поощрять людей, работающих добросовестно, и получающих значимые результаты. Без этого система работать не будет.

Тревожная информация содержится в очередном мониторинге закупок госкомпаний, составленном ФАС, Федеральным казначейством и Минэкономики. Отчет о результатах деятельности государственных компаний за первые 6 месяцев 2016 года уже направлен Дмитрию Медведеву. Из документа следует, что за полгода 96% закупок госкомпаний проводились на неконкурентной основе, из них 51% — это заказы у единственного поставщика, 45% — "иные способы". Причем последних зафиксировано 3,8 тысячи, в том числе особенно экзотические — "неконкурентная закупка" и "наш любимый способ закупок" (такие названия в документации использовали сами заказчики). В общей сложности, за исследуемый период в ЕИС было размещено закупок на 8,7 трлн рублей, из них только 28% (более 2,4 трлн рублей) проводятся в электронной форме. Более половины заказов сконцентрированы на трех площадках: РЖД, Газпромбанк и B2B-Center. Последнее, на чем акцентируется внимание в представленном мониторинге - это формальное выполнение квот на закупки малого бизнеса и недостоверность информации в отчетных документах.

Как известно, реформа закупочной системы стартовала в апреле 2016 года, когда премьер-министр выдал соответствующие поручения. В мае Минэкономики внесло в Кабмин поправки, согласованные с ФАС, но в Государственную Думу они так и не поступили. Таким образом, в законе, распространяющем действие на закупочную деятельность ГУПов и МУПов, упоминания о фондах и автономных учреждениях нет.

Как рассказывают специалисты, наиболее радикальные правительственные поправки в закон о закупках (пункт о переводе на электронные торги и закупок госкомпаний, и госзакупок) так и не дошли до Государственной Думы из-за действий крупных заказчиков, особое недовольство которых вызвало предложение перевести крупные закупки по на универсальные площадки заказов по , передать расчетные центры банкам и уменьшить размер и сроки блокирования средств на счетах. Как известно, эти проекты и на данный момент находятся на этапе согласования в главном управлении президента.

Таким образом, именно непринятие поправок в остановило реформу закупок государственных компаний. Как известно, поправки обсуждались 23 июня на совещании в Комитете по экономической политике Государственной Думы. Слушали сенатора Николая Журавлева, который озвучил письмо Сбербанка с критикой проекта. Также, по предварительным данным, против некоторых пунктов проекта выступает и ВТБ. Стоит отметить, что официальных комментариев по этому поводу ни от Сбербанка, ни от ВТБ нет.

На этой неделе на сайте Минэкономразвития была опубликована новая редакция поправок к , содержащая существенные изменения. В этом варианте предлагается разрешить корпорации малого и среднего бизнеса подавать жалобы в ФАС при нарушениях на торгах. Также, если государственные компании не выполняют лимит закупок у МСБ или предоставляют неправдивые сведения, то до конца года их можно будет частично перевести под действие закона .

Итак, в новом проекте содержится ряд уступок госкомпаниям. В частности, предусматривается лишь частичное ограничение перечня закупочных процедур, разделив их на открытые и закрытые конкурентные закупки у единственного поставщика и "иные способы", причем применятся они будут только в отношении закупок стоимостью менее 5 млн рублей. Войдите в долевое строительство дома в городе Липецк.

На площадке "Сбербанк-АСТ" заявили, что считают этот вариант изменений сырым, непроработанным и таким, что не способствует конкуренции. А некоторые специалисты утверждают, что предлагаемые меры больше подходят под определение экспериментальных, которые помогут протестировать работоспособность новых норм. И только потом можно говорить о распространении их на другие сегменты рынка закупок.

Систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат .

Последние два года идут острые публичные дискуссии о состоянии государственных закупок в России. Результатом этих дискуссий стало признание необходимости существенных изменений в законодательстве и решение о создании Федеральной контрактной системы. На практике это означает новую реформу системы госзакупок. Но для того, чтобы она оказалась успешной, важно извлечь уроки из прошлого - включая ошибки и просчеты.

Реформа Немцова

Первая реформа госзакупок была связана с именем Бориса Немцова, который в 1997 году занял должность вице-премьера РФ. Реформа стала реакцией на глубокий кризис в сфере обеспечения государственных нужд после распада СССР и всей административно-командной системы управления экономикой. Госснаб как один из столпов плановой системы был ликвидирован, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений при отсутствии контроля за деятельностью их руководителей. Одновременно наблюдалось резкое падение госрасходов с систематическими задержками в оплате госзаказа со стороны государства. Все вместе это создало массовые стимулы для вывода активов и коррупции.

В апреле 1997 года президентским указом №305 было введено обязательное конкурентное размещение всех госзаказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало сумме $35 тыс. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, об обязательном обучении специалистов по госзакупкам в организациях-заказчиках.

Практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами. В частности, указ №305 не создал систему правоприменения. Он не предусматривал реальных санкций за какие-либо нарушения прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах. У Министерства экономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат для осуществления контроля и регулирования. За все госзакупки в РФ отвечали два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики - со штатной численностью 30 сотрудников. Одной из функций этого подразделения было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика. В итоге на оценку документов и обоснование решения по каждому такому запросу у сотрудников Минэкономики в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.

Федеральный закон №94

Вторая реформа госзакупок была связана с происходившим с середины 2000-х годов усилением государственного присутствия в экономике, включая заметный рост госзаказа.

Реформа была инициирована руководителем ФАС И. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г. Грефом. Она получила большую политическую поддержку, и в июле 2005 года Госдумой был принят ФЗ №94.

В первую очередь новый закон был нацелен на борьбу с коррупцией. Он должен был обеспечить прозрачность закупок и создать условия для конкуренции на торгах. Ставка была сделана на использование максимально простых, унифицированных процедур с изначальным ограничением закупок у единственного поставщика и с резким ограничением возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков. При этом отбор поставщиков проводился по критерию наименьшей цены.

Одним из следствий этого стало снижение цен на торгах, которое практически не наблюдалось до введения 94-ФЗ. В результате суммарная экономия средств для бюджета, по данным ФАС, за шесть лет применения закона составила около 1,2 трлн руб., и ФАС рассматривала эту экономию как ключевой индикатор эффективности 94-ФЗ.

К 2011 году контроль госзакупок осуществляли более тысячи сотрудников ФАС в Москве и во всех регионах. Как следует из отчетов ФАС, сотрудники ведомства ежегодно проверяют свыше 100 тыс. проведенных закупок, выдают десятки тысяч предписаний об устранении нарушений, взыскивают штрафы на общую сумму в десятки миллионов рублей. Иными словами, в сфере госзакупок была создана реально работающая система правоприменения.

Однако в целом надежды на создание эффективной системы госзакупок опять не оправдались.

Первая новация, которая вызвала неоднозначные последствия, - фактический запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков. Многократно озвученная позиция ФАС сводится к тому, что процедура отбора поставщиков не влияет на качество поставок. Однако в действительности это глубокое заблуждение. Отнюдь не для всех товаров, работ и услуг можно априори определить и быстро проверить требования к качеству.

Так, есть простые товары и услуги. Их качество легко определимо и может быть прописано в конкурсной документации. Это, например, сахарный песок, цемент или уборка помещений. Но есть другие категории товаров и услуг, качество которых можно проверить только в процессе использования, причем иногда дефекты могут проявиться со значительным лагом. Классический пример - это строительные работы или дорогостоящее сложное оборудование (например, компьютерные томографы). Именно поэтому на этих рынках важную роль играют квалификация и деловая репутация поставщика. А применительно к НИОКР, медицинским и образовательным услугам качество не всегда можно проверить даже в процессе использования.

Второй спорный момент был связан с тем, что в целях обеспечения доступа к торгам малого и среднего бизнеса были введены очень низкие стоимостные пороги, после которых начиналось обязательное применение конкурентных процедур. Изначально они становились обязательны для всех закупок стоимостью свыше 60 тыс. руб., позже этот лимит был повышен до 100 тысяч.

Обязательность таких процедур привела к чрезмерному расширению объектов контроля. Согласно официальной статистике Росстата, более 90% от общего числа - это так называемые «малые закупки». Они являются объектом контроля наравне с крупными закупками, но реально их стоимостная доля в общем объеме закупок маргинальна - всего около 6%. В итоге происходило распыление административного ресурса на те объекты, которые не заслуживали внимания.

Третий важный момент. В соответствии с 94-ФЗ был создан официальный сайт для размещения информации о госзаказах www.zakupki.gov.ru . Благодаря его наличию для СМИ и широкой общественности стала доступна информация о явных «отклонениях» в системе госзакупок - начиная с истории про «золотые кровати» для МВД и заканчивая закупками «золотых томографов». Однако, к сожалению, за пять лет практического применения 94-ФЗ так и не были созданы нормальные работающие механизмы анализа накопленной на сайте информации о миллионах проведенных торгов и их участниках, а также об уровне и динамике цен на закупаемые государством товары, работы и услуги.

В целом можно констатировать, что главный акцент в политике ФАС был сделан на контроль процедур размещения заказа - при отсутствии контроля за результатами госзакупок и проблемами, возникающими при осуществлении поставок для госнужд. Серьезные проблемы с обеспечением поставок должного качества и в должные сроки стали одним из главных аргументов против 94-ФЗ. При этом, начиная с 2008 года, с резкой критикой сложившейся системы госзакупок выступали не только госзаказчики, но также Счетная палата, ТПП и Генпрокуратура, а с 2010 года - президент Дмитрий Медведев.

Что делать?

Очевидно, что систему регулирования закупок необходимо трансформировать так, чтобы она работала не на соблюдение процедуры, а на конечный результат:

1. ФАС в рамках контрольных процедур вместо механической проверки любых контрактов (мелких, средних, крупных) следует концентрироваться на крупных контрактах и закупках, по которым было сильное падение цен.

2. Необходимы особые процедуры отбора поставщиков по всем крупным закупкам, даже простым - с учетом стандартных факторов, которые используются в мировой практике. Это успешный опыт выполнения аналогичных проектов, наличие квалифицированных кадров и оборудования.

3. Нужны легальные процедуры адаптации контрактов к меняющимся условиям внешней среды. Их можно и нужно формализовывать, обозначая, при каких условиях и в каких масштабах возможно изменение цен или продление сроков действия контракта. В противном случае это все равно будет делаться - но в «серой» зоне, с неизбежным расширением предпосылок для коррупции.

4. Необходимо сократить масштаб применения аукционов в госзакупках, потому что аукционы эффективны лишь для тех товаров, качество которых проверяемо в момент поставки.

5. Нужен гораздо более широкий доступ к данным о госзакупках и создание нормальных технологических возможностей для анализа этих данных.

Данная статья продолжает серию публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА, www.arett.ru) о стратегических проблемах развития страны.

12:48 — REGNUM Законодательные инициативы, направленные на создание более конкурентной и прозрачной системы государственных закупок, вызвали острую критику со стороны государственных компаний, которые считают, что государство должно выработать по этому вопросу более дифференцированный подход. Как передает корреспондент ИА REGNUM , вопросы поправок в закон о закупках и создания системы оценки поставщиков обсуждались 14 июля на заседании комитета Торгово-промышленной палаты РФ по развитию системы закупок, в котором приняли участие руководители отделов по закупкам крупнейших государственных компаний и корпораций.

Наиболее существенной новацией проводимой реформы системы закупок стало принятие 3 июля 2016 года поправки в 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц» и 44-ФЗ «О контрактной системе», согласно которой до 31 декабря 2016 года государственные и муниципальные унитарные предприятия должны создать контрактную службу и зарегистрироваться в Единой информационной системе.

Таким образом, новые правила обязывают планировать ГУПы и МУПы закупки в соответствии с требованиями закона 44-ФЗ вместо 223-ФЗ, как это было до последнего времени. Это позволяло заказчикам заключать контракты с единственным поставщиком и использовать иные неконкурентные способы ведения закупок.

Большие споры вызывают также поправки, направленные на ограничение способов закупки у государственных компаний. Первоначально соответствующий законопроект, принятый Госдумой в первом чтении еще в сентябре 2015 года, предлагал ограничить способы закупок госкомпаний: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного поставщика для закупок до 200 млн рублей.

При этом в первоначальной редакции законопроекта ограничения предлагалось распространить на все закупки, переведя их полностью в электронный вид. В поправках, внесенных ко второму чтению, условия заметно смягчились. Теперь в электронной форме конкурентную закупку заказчик обязан осуществлять в случае, если начальная максимальная цена договора не превышает пяти миллионов рублей.

Перевод унитарных предприятий на новые правила ведения закупок грозит серьезно подорвать нормальный ход деятельности хозяйствующих субъектов, отметил начальник отдела организации закупок ГУП «Петербургский метрополитен» Михаил Павлов:

«Мы являемся ГУПом, соответственно, с 1 января 2017 года должны осуществлять закупки по требованиям 44-ФЗ. В соответствии с его требованиями, мы должны начать планировать деятельность на 2017 год в соответствии с новыми нормами. Нормы этого закона в части планирования достаточно жесткие, изначально требуется много информации, чтобы заполнять графики закупок. Нормы планирования четко заточены под целевое бюджетное финансирование», — заявил он

«В нашем случае метрополитен является эксплуатирующей организацией, осуществляющей закупки за счет собственных средств. Основная масса денежных средств тратится не на капитальные вложения и ремонтные работы, а на эксплуатацию метрополитена. Эти закупки оперативные, потребность в них появляется в течение года. С учетом всех этих обстоятельств хотелось бы привести в соответствие порядок планирования, предусмотренный 44-ФЗ, специфике деятельности эксплуатирующих организаций», — продолжил Павлов.

Резкий переход на новые правила уже к 1 января 2017 года также грозит предприятиям срывом большого числа важнейших контрактов, подчеркнула начальник отдела сопровождения торгов Управления по обеспечению закупок ГК «Росатом» Елена Титова:

«Перевод ГУПов в 44-ФЗ приведет к потере той гибкости, что была при проведении закупок по 223-ФЗ. Мы понимаем, что многие договоры будут вовремя не исполнены. Те договоры, которые мы заключили с «Роснефтью», «Газпромом» и так далее — они могут быть не исполнены в срок, поскольку комплектующие, которые мы будем закупать, придется закупать именно по 44-му закону», — сказала Титова.

Кроме того, предприятия, которые выполняют государственный оборонный заказ, будут обязаны также проводить по 44-му закону конкурентные закупки, заметила она. В таких условиях практически невозможно уложиться в те сроки, которые предусматриваются по оборонному заказу, пояснила Титова.

Отдельные вопросы вызывают новые требования по публикации информации: «44-й закон предусматривает только государственную тайну, но есть закупки с коммерческой тайной, есть закупки, которые включают сервисы ограниченного доступа, такие как охрана и защита объектов атомной энергии», — пояснила представитель ГК «Росатом».

В конечном счете законопроект должен предусматривать оговорки для отдельных отраслей, заключила Титова:

«Общий подход по всем ГУПам в стране не должен быть. Должны быть исключения и нюансы, которые учитывают отраслевые положения, например, те же оборонные направления. Этих всех нюансов в законе не предусмотрено».

Как отметили в ходе заседания представители государственных компаний, срок проведения конкурсных процедур слишком мал. Самая длинная из них составляет 20 дней — за это время участник в том числе должен подготовить свое коммерческое предложение и всю необходимую документацию.

В конечном счете остается непонятным, в каком направлении будет двигаться реформа сферы госзакупок в дальнейшем, подчеркнули участники мероприятия: введение четкого перечня способов организации торгов для закупок до 5 млн рублей государственные компании воспринимают как первый шаг на пути к более глобальным переменам.

Ужесточение правил особенно болезненно воспринимается в высокотехнологичных отраслях, таких как оборонная промышленность, где предполагается длительное «выращивание» собственных поставщиков. В связи с этим на заседании прозвучал призыв в дальнейших инициативах в области 223-ФЗ учитывать специфику конкретных отраслей.

Регулирование закупок распространяется в ряде случаев даже на те субъекты, которые являются полностью частными предприятиями, отметил директор по ресурсному обеспечению ООО «Сибирская генерирующая компания» Герман Мустафин.

«Наша компания полностью частная, но попадает под 223-ФЗ, поскольку имеет в своем составе регулируемые виды деятельности. Мы живем под 223-ФЗ, но я искренне не понимаю, зачем пытаются зарегулировать таких, как мы. Мы и так регулируемся тарифами, зачем контролировать операционную деятельность и контролировать изменения, которые мы можем вносить в свои договоры? Наше предложение состоит в том, чтобы ограничить круг тех субъектов, на кого будут распространяться ужесточающие поправки», — заявил он.

Комментируя это замечание, председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов отметил, что цель поправок заключается в необходимости установить общие правила игры для субъектов малого и среднего бизнеса при заключении контрактов с крупными заказчиками, и форма собственности здесь роли не играет:

«Если предприятие является монополистом в каком-то сегменте рынка или на какой-то территории, то это ключевой субъект, на который могут опираться представители малого бизнеса как поставщики. Понимание правил и способов закупок в этом отношении крайне важно. Для многих предприятий в меньшей степени важна форма собственности и подход к управлению, но более важны правила, по которым они могут играть на этом рынке», — заявил Емельянов.

«В условиях, когда есть крупное предприятие, которое, может быть, даже по объективным причинам занимает монопольное положение, поставщики должны каким-то образом быть поддержаны. Есть вопрос единообразия правил», — продолжил он.

В свою очередь, вице-президент ТПП РФ, председатель комитета по развитию частного предпринимательства, малого и среднего бизнеса Елена Дыбова отметила, что, несмотря на все несовершенства, новые правила являются необходимым шагом по наведению порядка в отрасли, заработавшей репутацию абсолютно непрозрачной системы.

«Несмотря на то что запросы в 44-ФЗ прописаны достаточно жесткие, они все еще не отвечают требованиям бизнеса», — заявила Дыбова.

«Перевод на 44-ФЗ — это попытка заставить и производителей, и поставщиков вернуться к нормальной работе, когда, осуществляя плановые ремонты и закупки, предприятие имеет право привлечь к себе гораздо большее количество поставщиков, которые будут предлагать более конкурентные цены», — продолжила она.

ГУПы и МУПы на сегодняшний день демонстрируют очень тяжелую статистику — более 60% непрозрачных закупок, закупок у единственного поставщика. Это сфера, куда средний и малый бизнес вообще практически попасть не может, напомнила вице-президент ТПП РФ.

«Ситуация с ГУПами возникла не сразу. На протяжении последних 3 лет это были постоянные и серьезные жалобы. Цифры ФАС указывают на то, что сфера все более непрозрачная. Тонны жалоб со стороны бизнеса, и никакого прогресса там нет», — сказала она, добавив, что под прикрытием закрытых конкурсов производятся закупки стандартной продукции по завышенным ценам, при этом «ненужные» производители часто отсеиваются под надуманными предлогами.

«223-й закон не устраивал бизнес, который работает в закупках. Он был общий и неконкретный, и интересов поставщиков не отражал. Теперь мы должны работать в более цивилизованных стандартах», — подчеркнула она.

В ответ на критику Дыбова призвала определиться заказчиков с тем, какой потребуется их предприятиям переходный период, чтобы приспособиться к новым требованиям. «Сколько вам нужен переходный период? Для чего? Просьба формулировать конкретные сроки, обоснованную позицию, какой переходный период нужен и зачем он нужен», — сказала она.

По итогам развернувшейся дискуссии председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов призвал в течение двух недель подготовить замечания и предложения в отношении законодательства по госзакупкам. По его словам, следующее заседание будет проводиться уже с участием регуляторов, где вопросы будут обсуждаться более предметно, опираясь на консолидированную позицию сторон.

Замечания со стороны крупных заказчиков возникли и в отношении совместного с АО «Корпорация МСП» проекта ТПП РФ «Автоматическая система оценки поставщиков». Подобная рейтинговая система сама по себе не предполагают никаких преференций или штрафов, в связи с чем ряд участников заседания высказали опасение, что если предприятия не смогут отклонять предложения на основе полученных данных, это серьезно ограничит практическую пользу от новой рейтинговой системы и сделает ее не более чем аналогом уже существующих, такой как СПАРК.

Однако в настоящее время надежного и проверенного механизма определения добросовестности поставщиков по госзаказам просто не существует — поэтому первоочередная задача состоит в том, чтобы такой рейтинг сформировать, отметил председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок Антон Емельянов.

«Чтобы аргументированно вести разговор, нужно иметь данные за достаточный период и по достаточному числу участников. Пока что нельзя мотивированно показать, что определенный набор цифр и критериев ведет к подбору добросовестного участников, и наоборот. Вопрос в том, чтобы получить эти цифры», — заявил председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок.

Новый рейтинг будет опираться на два основных критерия: благонадежность и деловую репутацию. Первый признак оценивается исходя из соответствия данного поставщика требованиям закона, что предполагает, например, отсутствие большого количества штрафов или недоимок по налогам. Он будет определяться по пяти факторам: имущественной, временной, финансовой, правовой и кредитной благонадежности.

Блок деловой репутации, в свою очередь, устанавливает перечень процедур, в которых субъект участвовал, регистрирует успешное закрытие контрактов и призван определить все те негативные факторы, которые могут свидетельствовать о неблагонадежности поставщика или явной коррупционной составляющей в его деятельности.

В рамках этого блока будет существовать два типа оценки: статистическая и динамическая. Первая будет определять объем и активность участия в закупочной деятельности, в то время как вторая демонстрирует эффективность и активность организации за разные периоды времени.

Существующие рейтинговые системы не дают достаточной и комплексной оценки хозяйствующих субъектов, подчеркнул Емельянов. Однако новая система не потребует дополнительных финансовых вложений, поскольку ее смысл заключается в грамотной организации уже собранных по различным реестрам данных, подчеркнул он:

«У нас все данные уже есть, поскольку мы одновременно занимаемся электронными торгами. Таким образом, перед нами стоит задача определенным образом сформулировать запрос к нашим базам данных, которые мы и так обязаны хранить по закону 10 лет».

«Отдельный вопрос — работа с другими государственными реестрами. Понятно, что с арбитражами проще, с налоговой посложнее, с кем-то пока это сделать невозможно. Но это не говорит о том, что мы не сможет получить общую картину. Основной вопрос — собрать и грамотно эту информацию представить», — сказал председатель комитета ТПП РФ по развитию системы закупок.

В соответствии с этими соображениями было решено закрепить идею в качестве пилота, судьба дальнейшей реализации которой будет определяться тем, какие получаются в соответствии с новой системой оценки рейтинги, и как соотносятся результаты методики с реальным поведением участников заказа.

Напомним, что вопрос реформы госзакупок имеет уже весьма длительную историю. С декабря 2015 года в Госдуму наиболее радикальные поправки правительства к законам о переводе на электронные торги и госзакупок, и закупок госкомпаний внесены так и не были. Хотя весной 2016 года премьер-министр Дмитрий Медведев призвал ускорить реформу госзакупок, рассмотрение соответствующих законопроектов идет крайне медленно и непоследовательно, при этом сопровождаясь внесением смягчающих поправок.

Между тем ограничение способов закупки — одна из самых актуальных инициатив по реформированию сферы госзаказа. Сейчас государственные компании могут выбирать практически любой способ закупки, в результате чего на не предусмотренные прямо законом способы приходится 47,73% всего заказа. Минэкономразвития и ФАС утверждают, что под широко распространенными «иными» способами скрываются обычные закупки у единственного поставщика. По данным Минэкономразвития, без конкуренции проходит фактически более 96% закупок госкомпаний.

История вопроса

Система государственных закупок была введена в РФ в 2013 году и распространяется на все госучреждения, министерства и ведомства, а также госкомпании. Основной целью введения госзакупок было обеспечение прозрачности процедуры и возможности исполнителей конкурировать.
Государственные закупки проходят в форме аукциона и конкурса через единую информационную систему. По закону, госструктура должна выбрать наиболее бюджетный вариант исполнения своего заказа.
В определенных законом случаях госзакупки могут быть проведены без конкурентной процедуры. Так, госзакупки могут осуществляться у единственного поставщика на основании соответствующего распоряжения президента РФ или правительства РФ. Кроме того, такие правила касаются, например, закупки товаров, работ и услуг для нужд естественных монополий, для выполнения работ по мобилизационной подготовке в стране, для по ставок оружия и военной техники, оказания услуг по водо- и теплоснабжению, сохранению памятников культуры и для других, указанных в законе, нужд.
Сюжет содержит новости, касающиеся эффективности работы системы госзакупок, а также ее изменения.

У поправок непростая судьба. Проект в первом чтении был принят еще в сентябре 2015 г. Потом забуксовал из-за сопротивления госкомпаний, им предлагалось избавиться от 3800 способов закупок и перейти на пять. За закрытый перечень процедур и перевод на электронные площадки госзаказа выступала ФАС.

Новая версия проекта закрепляет перевод всех торгов в электронную форму, но только для государства. Также закрепляет регистрацию поставщиков через единую информационную систему, отмену обязательного обеспечения контрактов до 5 млн руб. и перевод всех торгов на спецсчета. При полном переводе всех госзакупок в электронную форму предложения участников торгов станут анонимными, участвовать в торгах смогут все желающие, а выбор победителя будет более объективным, передал через представителя замруководителя ФАС Рачик Петросян. Также это поможет избежать манипуляций с бумажной формой заявок.

Полностью перевести в электронную форму закупки госкомпаний не удалось (см. врез), следует из текста поправок. Против этого выступал «Газпром», направивший в комитет Госдумы по экономической политике свои предложения, а также несколько других госкомпаний, говорит сотрудник комитета Госдумы. Представитель «Газпрома» не ответил на запрос «Ведомостей». «Газпром» также настаивал, чтобы законопроект урегулировал внутригрупповые сделки, рассказывает сотрудник комитета: сейчас при продаже сырья «дочке» он обязан организовать тендер. По законопроекту внутренние сделки не будут публиковаться на сайте закупок и будут проводиться как закупка у единственного поставщика.

Электронный вид закупок

Для госкомпаний в электронную форму будут переведены только закупки среди малого и среднего бизнеса, рассказывает Петросян, для них будет установлен закрытый перечень процедур, а сами закупки будут проводиться на электронных торговых площадках, работающих в сфере госзакупок (всего их шесть. – «Ведомости»). Перевести закупки в электронный вид предложено с 1 июля 2018 г., обязательно проводить такие торги в электронной форме нужно с начала 2019 г., говорит представитель Минфина: планируется принять нормативные акты для безболезненного перехода на новые процедуры.

Но принять законопроекты в весеннюю сессию Госдума может не успеть. В понедельник поправки должны были быть рассмотрены на заседании комитета по экономической политике, но рассмотрение так и не состоялось, а сам проект может быть перенесен на осеннюю сессию, утверждают два участника совещаний в Госдуме. Представитель комитета от комментариев отказался. Минфин считает необходимым принять законопроект в весеннюю сессию, уточнил его представитель. Надежда, что поправки будут приняты в эту сессию, есть, считает федеральный чиновник.

Правительство торопится перевести госзакупки на электронные процедуры в кратчайшие сроки, чтобы исполнить поручение президента Владимира Путина, объясняет руководитель Ассоциации директоров по закупкам Андрей Черногоров. Но сами проекты могут навредить закупкам, предупреждают эксперты. Отмена обеспечения заявок в закупках до 5 млн руб. приведет к манипуляциям со стороны недобросовестных поставщиков и возврату рейдерства в сфере госзакупок, которое было широко распространено до его введения, говорит гендиректор Единой электронной торговой площадки Антон Емельянов. Недобросовестные поставщики смогут шантажировать заказчиков и срывать торги, бесконечно снижая цену в ходе аукциона, опасается он. С ним соглашается гендиректор Агентства госзакупок Татарстана Яков Геллер – норма, которая должна была помочь малому бизнесу, может обрушить всю систему госзакупок.

Открытый же конкурс в электронной форме не улучшит процедуру торгов, считает Геллер, сохраняются субъективные критерии оценки. Сделать систему значительно прозрачнее и эффективнее помог бы каталог потребностей, считает он, но вместо этого планируется создать «каталог товаров работ и услуг». «Получается, что если дали больше денег – построим школу, а если меньше – садик», – заключает он. Законопроект не будет препятствовать развитию конкуренции, а, наоборот, улучшит ситуацию, считает представитель Минэкономразвития.

Зато поправки в закон о закупках госкомпаний по сути получились «беззубыми», указывает Черногоров: потерялась обязательность электронных процедур и остался нерешенным вопрос с регулированием электронных площадок, что не позволит решить проблему закупок у единственного поставщика.