Научные школы теории государственного управления. Эволюция и научные школы теории государственного управления
В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая. Американская школа(Поведенческая) имеет общую эмпирическую (т.е. опытную) направленность своих исследований, многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В 20-30-х годах представители течения «школа человеческих отношений» попытались объяснить функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Э Мэйо,А.Маслоу.
Ванглийской школе экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков.
Во французской школе(Классическая) гос. управления классиком считается Анри Файоль, его “теория администрации” изложена в книге “Общее и промышленное управление”. А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям. ” А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала…..
Немецкая школа государственного управления является наиболее влиятельной среди европейских школ. В. Вебер считал, что на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована (признана) народом, общественным мнением. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Она провозглашала подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем.
Ответственность гражданских служащих (конституционная, административная, дисциплинарная, гражданско – правовая, уголовная)
Государственный служащий может подвергаться всем видам ответственности, предусмотренным действующим законодательством.
Уголовная ответственность государственного служащего наступает при условии совершения им преступления, предусмотренного УК РФ.
Гражданско-правовая ответственность наступает, если его действиями или бездействиями гражданину или организации причинен имущественный или неимущественный ущерб (вред здоровью или моральный вред).
Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
За совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания : замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.
При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка.
1. Система государственного управления
1.Содержание понятия «государственное управление». Государственное управление и менеджмент
Управление – это функция биологических, социальных, технических, организационных систем, кот-ая обеспечивает сохранение их структуры, поддерживает определенный режим деят-ти. Существует 3 класса управления: в неживой природе (управление в технической системе); в организмах (упр-ие в биологических системах); в обществе (социальное управление). Управление это всегда воздействие. Источником управляющего воздействия выступает человек. Управляющее воздействие – это практическая деят-ть, специф труд, совершение воздействия адм-правового свойства направленное на исполнение законов, создание правовых актов. Управляющее воздействие содержит: момент целеполагания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.); организационный момент (количество людей для реализации определенной цели).; регулирование проведения участников упр процесса. Гос. Управление это разновидность соц упр-ия. Сущность соц упр-ия заключ-ся в целенаправленном организующем воздействии на коллектив людей для обеспечения матер-ых и дух условий их жизнедеят-ти. Государственное упр-ие – это целенаправленное воздействие органов гос-ва, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общ-ва поведения индивидов и коллективов. Основой гос упр-я яв-ся обладание гос властью.
Свойства государственного управления:
1. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.
2. Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.
3. Объективно, системно, организовано.
Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны.
Менеджмент – это профессионально осуществляемое управление предприятием в условиях рыночных отношений в любой сфере хозяйственной деят-ти, направленное на получение прибыли путем рационального использования ресурсов.
2.Развитие науки государственного управления. Основные научные школы, изучающие государственное управление
Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.
Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.
Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.
Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.
Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.
Выделяются следующие подходы к развитию науки гос управление: процессный - рассматривается как совокупность процессов по выполнению основных функций: планирование, организация, координация, регулирование, контроль; системный подход – любые субъекты и объекты упр-ия рассматриваются как система; ситуационный подход – это подход вероятностный, зависящий от случайностей, обстоятельств и ситуаций.
Метод Кейс стадии разновидность ситуационного подхода, американский метод направленный на развитие глубины и скорости мышления при принятии управленческих решений.
Современные парадигмы и концепции:
1) укрепление государственности и сохранение единства РФ; 2) усиление фед гос власти: вертикаль исполнительной гос власти; 3) повышение роли и эффективности деят-ти Правительства РФ в гос регулировании экономики, налогооблажении и др сферах; 4) совершенствование гос управления в связи с реформированием мун самоуправления; 5) повышение жизненного уровня населения РФ как главная цель реализации гос политики; 6) борьба с коррупцией в органах гос власти и упр-ия; 7) гос упр-ие созданием дееспособного союза стран СНГ.
| " |
Вклад российских ученых в развитие управленческой мысли в XX веке (А. А. Богданов, А. К. Гастев, П. М. Керженцев, С. Кондратьев, Л. В. Кантарович, В. В. Новожилов, Д.М. Гвишиани, А.И. Пригожин и др.).
Отечественная школа управления и её представители также внесли весомый вклад в развитие общемировой управленческой мысли. Российская модель управления (см. специальную статью), основанная на общинных, артельных и монастырских методах хозяйствования, на протяжении веков показывала свою экономическую состоятельность, позволяя России играть на мировой арене роль великой державы. В промышленном отношении Россия была одной из самых развитых стран мира, и потому управленческая наука здесь развивалась теми же темпами, что и в западных странах. Показательно то, что российские специалисты разработали концептуальные и прикладные основы "тейлоризма" значительно раньше, чем это сделал Ф.Тейлор. В 1860-1870гг. ученые Московского высшего технического училища разработали оригинальную методику рационализации трудовых движений, которая была в 1873г. удостоена специальной медали на Всемирной торговой выставке в Вене. Методика пользовалась спросом и активно применялась в английской промышленности. В начале ХХ в. в Петербургском политехническом институте читался курс "Организация заводского хозяйства". В начале 1920-х годов исследования в области управления были возобновлены, и в результате были сформулированы "основные законы научной организации производства и НОТ". Центром отечественной школы научной организации труда стал Центральный институт труда во главе с талантливым ученым и энтузиастом А.К.Гастевым. Отечественные ученые в отличие от западных изучали не только технику, трудовой процесс, но и рабочего, рассматривая его творящим субъектом. В исследованиях определились две основные группы концепций управления: организационно-технические и социальные. К первой относились концепции "организационного управления" А.А.Богданова, "физиологического оптимума" О.А.Ерманского, "узкой базы" А.К.Гастева, "производственной трактовки" Е.Ф.Розмирович. Ко второй группе - концепцию "организационной деятельности" П.М.Керженцева, "социальнотрудовую концепцию управления производством" Н.А.Витке, "торию административной емкости" Ф.Р.Дунаевского. Одной из основных разработок Центрального института труда стала концепция трудовых установок, содержащая элементы эргономики, инженерной психологии, организации рабочего места, теории трудовых движений, самоорганизации трудового процессе. Рекомендации ЦИТ в виде плакатов распространялись в производственных коллективах и вывешивались на видных местах.
Синтезируя множество направлений научного поиска, Д.М.Гвишиани выделил в эволюции управленческой мысли пять школ управления.
12. Государственная дума федерального собрания
Госуда́рственная ду́ма (в средствах массовой информации употребляется также сокращение Госду́ма) - нижняя палата Федерального собрания. Правовой статус Государственной думы определён в пятой главе Конституции Российской Федерации. Государственная дума состоит из 450 депутатов. Депутатом Государственной думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (причём одно и то же лицо не может быть одновременно депутатом Государственной думы и членом Совета Федерации). Депутатом Государственной думы первого созыва мог одновременно являться член Правительства Российской Федерации (согласно переходным положениям Конституции Российской Федерации).
С 2007 года по 2011 год депутаты Государственной думы избирались по пропорциональной системе (по партийным спискам). Проходной барьер составлял 7 %. С 2016 года барьер вновь будет составлять 5 %.
Первая Государственная дума избиралась вместе с Советом Федерации в день всенародного голосования по Конституции 12 декабря 1993 года сроком на два года (согласно переходным положениям принимаемой Конституции). Срок полномочий 2 - 5 созывов Государственной думы - четыре года. Начиная с 6 созыва, депутатов избирают сроком на пять лет. Выборы в Государственную думу проводились в 1993, 1995, 1999, 2003, 2007 и 2011 годах. Работу Думы возглавляет председатель Думы и его заместители. Порядок формирования государственной думы - выборы. Однако Конституция РФ не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливают федеральные законы «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ряд других федеральных законов. Конституция Российской Федерации (статья 103) определяет следующие полномочия Госдумы и даёт право выносить постановления по ним: 1)дача согласия президенту Российской Федерации на назначение председателя Правительства Российской Федерации; 2)заслушивание ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой;3)решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
4)назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации; 5)назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты Российской Федерации и половины состава её аудиторов; 6)назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; 7)объявление амнистии; 8)выдвижение обвинения против президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Вопрос 5. Развитие науки государственного управления в России и научные школы государственного управления.
В России до 1917 ᴦ. существовала школа административного права, которая исследовала проблемы ГУ. После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. Так как дореволюционная наука административного права не могла обеспечить данный процесс необходимыми научными знаниями, то возникла потребность в развитии науки управления. Для этого был создан ряд НИО (научно исследовательских организаций): к примеру, Центральный институт труда (Гастев А.К.); Центральная лаборатория по изучению труда (Бехтеров В.М.) и т.д.
После Первой конференции под флагом НОТ (научная организация труда) начался период быстрого развития отечественной теории управления. Вокруг таких ученых как Гастев, Витке, Размирович, Бурдянский, Ерманский стали формироваться первые научные школы.
Исследования в области науки управления и административного права были прерваны в середине 30-х до 1938 ᴦ.
Поскольку возрождение науки управления не состоялось, исследование проблем государственного управления перешло к науке административного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала проблемы государственного управления.
В начале 60-х годов в нашей стране возобновились исследования проблем, но уже на новой основе. Условно можно выделить 3 направления, по которым развивались исследования вопросов управления:
1. общая теория социального управления (работы общефилософского характера);
2. государственное управление (в основном работы юристов по смежным областям);
3. управление производством (изучено ранее).
В мировой науке и практике сложились различные школы государственного управления:
Марксистская школа базируется на классовом подходе и рассматривает государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помощью государства свои интересы;
Близко к данному направлению примыкает школа государственного управления. Это направление считает государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса.
На протяжении многих лет острые дискуссии вызывает определение роли и места государства в рыночной экономике. По этой проблеме сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе.
Первая школа связана с именем английского ученого Кейнса, а другая с именем американского экономиста Фридмана.
Ценности, которые рассматривают эти школы, прямо противоположны. Кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в регулирование экономики, а другие выступают против широкого государственного вмешательства в экономическую жизнь. Кейнсианство часто называют государственным дирижером, где в роли дирижера (менеджера) выступает государство и проводит на рынке активную политику, так как рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономического равновесия и нуждается в регулировании. Основным фактором равновесного развития выступает спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно согласует долгосрочные и краткосрочные цели, интересы по иерархическим уровням развития, управляет уровнем экономики, проводит активную денежную, кредитную, налоговую политику, контролирует цели и издержки. Для оптимизации спроса поощряются инвестиции и занятость. Основное налоговое бремя переносится на зажиточные слои, также увеличиваются государственные закупки и запасы даже путем увеличения издержек, расходов, государственного бюджета͵ что повышает загрузку мощностей производства.
Условием сбалансированности служит устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторонники этого подхода выступают против государственных инфляционных расходов, то есть за ограничение государственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твёрдые лимиты на денежную эмиссию и государственный займ, за повышение цен на товары и услуги, сокращение заработной платы для сокращения издержек и потребительского спроса.
Существуют различные методы хозяйствования, отличающиеся долей государственного сектора в экономике, размерами перераспределения средств через государственный бюджет. Учитывая зависимость отэтого выделяют несколько моделей:
1. Саксонская – (страны Канады, США, Англии) характеризуется большой свободой предпринимательской деятельности.
2. Западно-Европейская – (Франция, Италия, Испания, Португалия) характерна большая доля государственного сектора в экономике.
3. Социально ориентированная – (Германия, Австрия, Голландия) подчёркнута социальная направленность государства.
4. Скандинавская – (Швеция, Норвегия, Дания) ярко выражена социальная направленность государства и частного капитала.
5. Портеналистская – (Япония) усиленное государственное регулирование и использование традиций в современном способе производства.
Вопрос 5. Развитие науки государственного управления в России и научные школы государственного управления. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Вопрос 5. Развитие науки государственного управления в России и научные школы государственного управления." 2017, 2018.
Введение
Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.
Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.
Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.
Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.
При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.
В настоящее время в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Американская школа государственного управления
Американская школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.
Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа "Введение в науку государственного управления" 1926 года во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.
Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.
Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.
Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории " public administration " в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).
Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.
Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним".
Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему. Это закономерности, верификация, методика, количественные методы, ценности, систематичность, чистая наука, интеграция.
Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.
Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим.
Теория X получила название "статической стратегии управления". Ее основные постулаты сводятся к следующему:
* средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;
* вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;
* средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.
Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название "динамической стратегии управления".
Вот ее основные положения:
* затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;
* внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;
* усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;
* средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;
* способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;
* интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.
Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.
Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.
Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом. В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой.
Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника.
Проанализированные концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.
Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.
Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.
Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".
По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.
М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе.
Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует " привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте". Он призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний".
В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.
Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.
Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.
Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.
С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.
По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.
Распределению в управленческом процессе подлежат "средства", "персонал" и "награды". Средства - это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них - деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.
Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.
Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).
Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется".
Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.
Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:
* функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);
* универсального функционализма (функциональность - полезность);
* функциональной необходимости.
В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.
В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.
Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма.
По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:
* она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;
* члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;
* в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;
* развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.
Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.
